818 国中水务污水厂被政府强制接管背后
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4月21日，国中水务发布公告称，公司于2020年4月19日收到秦皇岛市城市管理综合行政执法局“关于市政府接管市第四污水处理厂运行管理的函”，函中提到，秦皇岛市第四污水处理厂是国中水务于2002年11月份中标，近几年来，污水处理厂运行一直处于不稳定状态，每年均有出水超标排放发生，在秦皇岛市城市管理综合行政执法局多次督导、帮助下，污水处理厂运行管理整改效果仍未有根本性改变，并呈现恶化趋势，一定程度上影响秦皇岛市生态环境建设和城市运行安全，存在不确定的安全隐患。为避免严重环境污染事件发生，产生不良社会影响，根据当前形势，秦皇岛市城市管理综合行政执法局局代表市政府于4月20日24:00开始接管市第四污水处理厂。
来源：中国水网 作者：刘影
4月21日，国中水务发布公告称，公司于2020年4月19日收到秦皇岛市城市管理综合行政执法局“关于市政府接管市第四污水处理厂运行管理的函”，公告原文具体如下：
早在2015年，该污水处理厂曾因进水导致的超标被处罚近1300万。
2015年7月31日，根据国中水务公告，2015年7月29日，国中水务下属子公司国中（秦皇岛）污水处理有限公司（以下简称“秦皇岛公司”）收到秦皇岛市环境保护局出具的《行政处罚决定书》（秦环罚字［2015］008号）。秦皇岛市环境保护局根据监测报告《秦环测（数）字［2015］第（040）号》对秦皇岛公司进行调查，发现出水水质超过了国家规定的水污染物排放标准。秦皇岛市环境保护局决定对秦皇岛公司作出罚款1299.32万元的行政处罚。
秦皇岛市环保局公布的2015年第二季度污水处理厂监测数据显示，秦皇岛公司的总磷、总氮、氨氮、化学需氧、悬浮物、色度等多个指标均超标，总磷、总氮分别超标6.7倍、1.4倍。
据悉，从2013年到2015年的两年间，秦皇岛公司每年都会因超标排放被环保部门“点名”。在河北省环保厅公布的污水处理厂国控企业主要污染物监督性监测结果中，该公司的废水排放总磷、氨氮等多项指标存在超标现象。其中，2014年一季度总磷超标2.3倍。2013年四季度总氮超标0.2倍，总磷超标0.6倍。
公告显示，秦皇岛公司与秦皇岛市政府于2003年2月10日签订《关于秦皇岛市海港区污水处理厂项目特许经营合同》，秦皇岛公司负责投资、建设和运营的秦皇岛市第四污水处理厂，该厂的处理规模为12万m2/日，进水水质为CODcr≤350mg/L，NH3-N≤28mg/L。
对于秦皇岛公司此次因排放超标被罚问题，国中水务在公告中称，此次超标排放的主要原因为进水水量超负荷，进水质量恶化，进水水质远超设计标准。
国中水务的一位工作人员曾接受《每日经济新闻》采访称，秦皇岛公司（第四污水处理水厂）负责秦皇岛海港区市政污水的处理，主要就是居民污水。2015年以来，秦皇岛公司的相关部门就发现进水超标，而且超标很高，绝对不是普通居民用水这个标准，怀疑是工业用户偷排水进来。居民污水处理设备只符合居民污水处理，和工业污水处理相比，价格、工程、标准等均有差异。
该工作人员进一步表示，每月秦皇岛公司相关部门都要向秦皇岛市政府提交水质监测报告，报告均显示了秦皇岛公司的进水水质严重超标，公司已反映了多次，但并没有得到很好解决。
“我们和市政府签订协议时，有一个免责条款就是如果进水超标，可免责。”上述国中水务工作人员表示，“如果真是罚款，我们也会向相关部门进行索赔。”
既罚款1300万、国中水务秦皇岛污水处理厂被政府强制接管的消息一出，迅速引起行业热议，许多行业人士表示，污水厂的进水口也是其他企业的排口，进水超标导致的出水不达标罚款就是霸王条款；污水厂运营商不是执法部门，没有执法权，因为进水超标导致的出水超标而受到处罚，这本身就不合理……
那么，因污水厂出水超标而导致被政府强制接管，政府这样做是否合理？进水超标与出水超标在责任认定上应怎样划分？对于污水厂运营企业来讲，应该如何避免水质超标问题？如果污水厂运营企业已经履行了自身应履行的义务，进水超标导致出水超标，企业应怎样维权？
带着以上几个问题，中国水网采访了京衡律师事务所高级合伙人、律师，浙江省律协资源与环境保护专委会主任陈国强与某位不愿透露姓名的污水厂运营人员（以下简称“A某”）。
强制接管是否合适？
针对国中水务因污水厂出水超标而导致被政府强制接管，陈国强表示，在已有信息中无法判断政府是基于何种原因接管污水处理厂，从目前的法规制度来看，《市政公用设施特许经营管理办法》中规定了政府市政公用设施管理部门在某些特定情形下可对污水处理厂采取临时接管措施，包括取消特许经营权，政府临时接管的案例应该也不止这一例。
A某认为，当污水处理厂达到法律规定或双方合同约定的接管条件时可以强制接管，一般情况下当污水处理厂的运营严重危及公共安全、造成重大环境不利影响时，为维护公共利益，会触发法定接管条件。该案中披露的排水超标倍数较低，明显未达到法定接管条件，至于约定接管，由于未提供合同明细暂无法判断。因此，接管是否合理还要主要取决于双方合同约定。
进水、出水超标如何区分责任？
北京京都律师事务所合伙人刘敬霞律师在参加E20组织的主题沙龙时曾表示，环保部门对出水超标进行行政处罚与进出超标要分开看。一方面，环保部门履行法定监管职责是看结果，只有出水超标了，就会依照环保法规对污水厂进行处罚，这是环保部门依法行政执法；但是，另一方面，对于进水超标，必须在特许经营协议或PPP合同中进行明确规定，实施机构有义务按合同约定提供符合进水指标的水，如果项目公司可证明确实是因为进水超标导致出水超标并因此受罚，实施机构应该按照合同约定承担违约责任，包括对项目公司遭受的处罚予以补偿。
陈国强认为，如果上游企业的排口超标排放的，那生态环境执法部门可以直接对上游企业进行处罚。
履行了自身应履行的义务下，进水超标导致出水超标，企业应怎样维权？
陈国强表示，在进水超标时，污水处理厂应及时向行业主管部门（一般为住建）、生态环境主管部门汇报，并采取必要的应急处理手段。在此情形下，如果超标的，部分省市（如河南、河北）有文件规定可以免除处罚、或者不予处罚。对此问题，生态环境部一直未正面表态，导致各地执行不一。
当然，确有证据证明是上游进水超标导致的，如果能找到上游偷排或者超标排放的企业，可以追究该企业的侵权责任。如果特许经营协议或者PPP协议中有明确规定的，上游进水超标导致污水厂受损的，也可以向政府方要求赔偿或者补偿。
污水厂运营企业应该如何避免水质超标问题？
中国人民大学环境学院副院长/中国人民大学低碳水环境技术研究中心主任王洪臣在去年参加E20主办的2019水业战略论坛时曾提出，一个水务运营企业对上游来水的感知、把握以及分析的能力是非常重要的一种能力，但恰恰很多企业都缺乏这种能力和意识。
陈国强认为，外部，污水处理厂应加强对上游来水的管理，对各类纳管企业水质、水量以及生产情况有清晰掌握，以便在发现进水超标时及时锁定可能的超标排放或者偷排企业；加强对上游管网的巡查，排查可能的偷排暗管；与生态环境执法建立联动，协助加强对上游纳管企业的监管。
内部，建立完善的机制，包括进水超标时向各政府相关部门及时汇报的机制，在应急方案中增加进水超标时的处置预案等。
他表示，对一般的城镇污水处理厂而言，还应对上游纳管企业作出限制，防止上游企业预处理时将可生化的污染物进行了处理，将难降解的污染物纳管排入污水处理厂，这种情况下，即使进水是达标的，出水仍可能超标。
对此，运营污水厂的A某深感赞同，他认为，具备一只专业化的运营团队、具备与污水管网管理部门、企业排污管理部门等相关部门进行有效沟通的能力、应急处置能力、资金保障实力、对环保事业怀有高度的社会责任感等都是运营污水厂应具备的核心能力。
A某表示，污水厂运营过程中，不可避免地要面对各种不可控的突发状况，这些状况势必给安全平稳运行带来风险和隐患。
在运营企业可控范围内，为避免水质超标，主要需提升运营团队的预判能力、快速反应能力，在进水正常的情况下一个有经验的运营商一般都具备达标运行的能力，因此进水水质水量的变化对整个工艺影响程度的判断以及出现可控风险后快速处置能力就成为避免水质超标的关键。
对政府部门的建议？
A某表示，管网的收集范围、收集区域居民的生活习惯和企业的生产规律、管网整修和重新规划等都会影响进入污水厂的水质水量，进而造成运行中出水指标的波动。对于这些运营企业无力干预的问题和情况，就只能依靠相关部门出台指导政策、加强辖区企业和管网的调查监管，帮助运营企业避免上述不可控因素造成的运行风险和超标隐患。
同时，污泥处理处置方式已逐渐成为制约污水厂达标运行的关键因素，作为污水厂运营企业，希望相关部门能够在污泥处置设施上进行总体规划和布局，帮助企业合法、合理解决污泥处置问题，避免因系统污泥浓度过高导致的出水超标风险或处理能力下降的隐患。
A某认为，污水厂作为担负着环境保护和经济民生责任的特殊主体，努力履行自身职责的同时，也需要相关部门根据污水处理的行业特点，给予合理范围内的政策支持。
比如进水超标、运营企业在履行应尽责任及义务后依然造成出水超标的，建议减轻或免于对运营企业的处罚；开始通水调试至通过环保验收期间，适当放宽出水考核标准。
增值税相关法律规定环保处罚超过1万元，三年不予返还增值税，但《水污染防治法》规定的超标最低罚款起点为10万元，因此企业一旦超标实际面临的直接经济损失十分巨大，其中规模较大的污水厂甚至高达1000万元以上（例如此次的国中水务秦皇岛污水厂），一些盈利能力较弱的企业不得不宣告破产。
A某认为，对于出水超标本身，大部分情况都是轻微超标，该行为对环境及公共利益造成的影响与其承担的直接经济损失是极不对等的，更何况很多时候都是因进水超标等非运营企业责任引起的出水超标，因此建议修订其合理性。污水厂的正常连续平稳运行离不开必要的资金支持，只有各相关方明确职责划分，各担其责，秉持契约精神，积极践行履约，才能尽量避免影响企业运营的意外情况的发生，降低可能造成的环境和经济损失。
后记
经历了水务改革二十年的快速发展，我国污水处理市场已处于成熟阶段，工艺技术、商业模式、价格机制等要素已逐步规范，是目前水务行业中发展最为成熟的行业。但近年来随着环保在国家层面的重视度提升，以及行业标准的不断提高，污水治理要求及行业监管力度不断上升，以“进水超标导致出水超标”为代表的行业问题也在逐步凸显。
在当前污水处理领域主要需求从建设转向运营的大背景下，污水超标问题也在逐步引起国家相关部门的重视。
例如，2018年11月，河北省住房和城乡建设厅、河北省环境保护厅（现已更名河北省生态环境厅）印发了关于《城镇污水处理和城市黑臭水体整治专项行动方案》的通知，明确进水异常导致的出水超标应从轻或减免处罚。
2019年2月，生态环境部召开例行新闻发布会，生态环境部水生态环境司司长张波在会上表示，进水超标不是免责理由，进出水超标责任应分开追究。
2020年4月，济南市生态环境局召开政策说明会，就日前印发的《减轻和免除行政处罚的实施意见(试行)》(以下简称《意见》)作出解读。《意见》明确，城镇生活污水处理厂因进水浓度超标导致的出水超标的，在符合一定条件时可在法定最低处罚额以下减轻处罚。
……
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编辑 |郭香莲、李丹
统筹 | 谷林
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